L’ENQUÊTE PUBLIQUE*

 

 

 

 

* Ces dispositions sont applicables aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après sa publication. Les dispositions des II et III de l'article R. 123-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction résultant du présent décret, sont applicables aux demandes d'autorisation déposées à compter du premier jour du sixième mois après sa publication (article 17 du décret du 29 décembre 2011).

 

 

I- Différents types d’enquête publique

 

Avant l’intervention de la loi du 12 juillet 2010, le ministère chargé de l’écologie avait recensé quelques 180 types d’enquête publique qui obéissaient à des régimes juridiques spécifiques plus ou moins différents. Avec la loi portant engagement national pour l'environnement dite "loi Grenelle II », adoptée le 12 juillet 2010 ne subsistent que deux grandes catégories d'enquêtes, celles qui relèvent de la procédure du code de l'environnement (celles que l'on appelait de type Bouchardeau, du nom de la ministre qui a été à l'initiative de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 dite de "démocratisation des enquêtes publiques", loi abrogée et transposée depuis septembre 2000 dans le code de l'environnement) et celles qui relèvent de la procédure du code de l'expropriation (appelées également de droit commun).

 

  1. L’enquête « environnementale » régie par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement (articles L. 123-1 et suivants) s’appliquera à l’ensemble des enquêtes publiques dont l’objet est d’informer et de faire participer le public aux décisions prises en matière d’environnement  ou susceptibles d’affecter l’environnement.

 

Seront ainsi dans le champ d’application de ce premier régime, les opérations définies par l’article L. 123-2 du code de l’environnement, à savoir :

 

« 1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une étude d'impact … à l'exception :

-         des projets de création d'une zone d'aménagement concerté ;

-         des projets de caractère temporaire ou de faible importance dont la liste est établie par décret en Conseil d'Etat ;


2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à une évaluation environnementale …. ;


3° Les projets de création d'un parc national, d'un parc naturel marin, les projets de charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional, les projets d'inscription ou de classement de sites et les projets de classement en réserve naturelle et de détermination de leur périmètre de protection mentionnés au livre III du présent code
 ».

 

Mais, seront également dans le champ de ce régime aux termes du II de l’article L. 11-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique les « déclarations d’utilité publique de travaux, d’aménagements, de constructions ou d’ouvrages constituant une opération mentionnée à l’article L. 123-2 du code de l’environnement » ainsi qu’une série de décisions et d’opérations visées par les articles 240 et 241 de loi du 12 juillet 2010 parmi lesquelles notamment les autorisations d’installations classées pour la protection de l’environnement.

 

2.   L’enquête régie selon la procédure du code de l’expropriation. Ce type de procédure, encore appelé enquête de droit commun, s'applique principalement à l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) et à l'enquête parcellaire. Elle concerne le droit de propriété. 

 

3. L’enquête unique (art R.123-7). Définie à l’article L.123-6, elle regroupe plusieurs enquêtes d’un même projet dont l’une au moins au moins relève du code de l’environnement. Il appartient aux autorités compétentes de désigner d’un commun accord celle qui sera chargée d’ouvrir et organiser l’enquête. Le dossier soumis à enquête comporte toutes les pièces exigées par chacune des enquêtes et une note de présentation non technique unique. Elle donne lieu à un rapport unique du commissaire enquêteur mais des conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes

 

La présente fiche traite principalement de l’enquête environnementale, modifiée, notamment par le décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, dans laquelle intervient le président du tribunal administratif.

 

 

II- Procédure et déroulement de l’enquête publique

 

 

A)    Intervention de l’autorité compétente : Actes relevant de sa compétence

 

1-     Ouverture et organisation de l’enquête (article R.123-9)

 

L’enquête publique est ouverte et organisée par un arrêté de l’autorité compétente, pour prendre la décision, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête.

 

L’arrêté précise, après concertation avec le commissaire enquêteur, l’objet de l’enquête, la date à laquelle elle sera ouverte et sa durée, les lieux ainsi que les jours et heures où le public pourra consulter le dossier d’enquête présenter ses observations sur le registre ouvert à cet effet, rencontrer le commissaire enquêteur, débattre ou enfin prendre connaissance du rapport.

 

Lorsque le projet porte sur le territoire de plusieurs communes, départements ou régions, l’enquête est ouverte et organisée par un arrêté conjoint des autorités compétentes et l’autorité chargée de coordonner l’organisation de l’enquête et d’en centraliser les résultats est désignée dans cet arrêté

 

2-      Durée de l’enquête (article R.123-6)

 

Elle est fixée par l’autorité compétente. Elle ne peut être inférieure à trente jours et ne peut excéder deux mois, sauf prolongation sollicitée par décision motivée du commissaire enquêteur ou du président de la commission d’enquête.

 

3- Composition du dossier d’enquête (article R.123-8)

 

L’article R.123-8 du code de l’environnement détaille les pièces nécessaires à la constitution du dossier. Outre les pièces et avis exigés par la législation, ce dossier comprend :

 

-une note de présentation non technique indiquant les coordonnées du responsable du projet, plan ou programme l’objet de l’enquête, les caractéristiques les plus importantes, et en l’absence d’étude d’impact, un résumé des principales raisons pour lesquelles, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu.

-la mention des textes qui régissent l’enquête publique en cause.

-les avis émis sur le sujet lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire.

-le bilan de la procédure de débat public, ou de concertation si le projet en à fait l’objet et dans la négative la mention qu’aucune concertation préalable n’a eu lieu.

-la mention des autorisations nécessaires.

                       

4-Publicité du dossier d’enquête (article R.123-11)

 

Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est par les soins de l’autorité compétente publié au moins quinze jours avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans au moins deux journaux régionaux ou locaux. Pour les projets nationaux, l’avis est, en outre publié dans au moins deux journaux à diffusion nationale. Cet avis est également publié par voie d’affichage (article R.123-11).En outre un exemplaire du dossier est adressé , pour information, à chaque commune sur le territoire de laquelle le projet est situé et dont la mairie n’a pas été désignée comme lieu d’enquête.

 

B)  Intervention du commissaire enquêteur 

L'enquête environnementale met l’accent sur les droits dont dispose le commissaire enquêteur pour assurer la direction et l'animation de l’enquête. Différentes possibilités lui sont offertes par les textes pour peser plus directement sur le déroulement de l’enquête.

  • ·        Les droits du commissaire enquêteur : Que peut-il faire ?

1- Faire compléter le dossier d'enquête (article R.123-14)

L'un des rôles du commissaire enquêteur est de contribuer à parfaire, si le besoin s'en fait sentir, l'information du public.

   A cette fin, il appartient au commissaire enquêteur de demander au maître d'ouvrage de produire le document qu'il souhaite voir joindre au dossier.

Cette production est de droit, sous deux réserves importantes : il ne peut s’agir que d’un document existant et ce document doit être en possession du maître d'ouvrage.

Le maître d'ouvrage peut refuser de verser au dossier le document considéré. Dans ce cas, il doit le faire par décision motivée.

Les documents obtenus ou le refus motivé sont versés au dossier tenu au siège de l’enquête.

Si le maître d'ouvrage ne répond pas ou s'il refuse cela ne rend pas la procédure d'enquête irrégulière. Il appartient dans ce cas au commissaire enquêteur de peser dans son rapport l'importance du document demandé ainsi que les motifs de refus, et d'en tenir compte, pour formuler son avis motivé sur le projet.

2- Visiter les lieux (article R.123-15)

Une bonne connaissance des lieux est indispensable à l’accomplissement de la mission du commissaire enquêteur. La visite des lieux est donc recommandée.

Dans la plupart des cas, la visite des lieux n'implique pas de formalités particulières, notamment lorsqu’il n’y a pas à pénétrer dans des propriétés privées. Toutefois, lorsqu'il y a lieu de pénétrer dans les propriétés privées le commissaire en informe, au moins, quarante-huit heures à l’avance les propriétaires et occupants concernés, en leur précisant la date et heure de la visite.

Le commissaire enquêteur ne peut pas passer outre un refus des propriétaires et occupants. Si ce cas se produit, il appartient au commissaire enquêteur d'en faire mention dans son rapport. En aucun cas, le commissaire enquêteur ne peut pénétrer dans les locaux d'habitation. Il est vivement recommandé que le commissaire enquêteur qui visite les lieux dresse un procès-verbal qu'il annexera à son rapport d'enquête.

3- Auditionner des personnes (article R.123-16)

Le commissaire enquêteur peut auditionner toute personne ou service qu’il lui paraît utile de consulter pour compléter son information. Le refus éventuel motivé ou non doit être mentionné dans le rapport.

4- Provoquer l'organisation d'une réunion publique (article R.123-17)

 

Le commissaire enquêteur, s'il l'estime nécessaire pour le bon déroulement de l'enquête, peut provoquer l'organisation d'une réunion publique d’information et d’échanges après en avoir fait part à l'autorité organisatrice et au maître de l'ouvrage. Il définit en concertation avec ces derniers les modalités d’information préalable du public et l'organisation de la réunion.

 

La réunion publique est présidée par le commissaire enquêteur. La présence du maître d’ouvrage et de l’autorité organisatrice est généralement recommandée mais pas obligatoire.

 

Un compte rendu est établi par le commissaire enquêteur et adressé à l’autorité compétente ainsi qu’au maître de l'ouvrage. Ce compte rendu, ainsi que les observations éventuelles du maître de l'ouvrage seront annexées par le commissaire enquêteur au rapport de fin d'enquête.

 

Les frais d’organisation de la réunion publique sont à la charge du responsable du projet.

 

 

5-      Demander l’assistance d’un expert (article L.123-13dernier alinéa)

 

Le commissaire enquêteur peut demander, s’il l’estime nécessaire, au président du tribunal administratif de désigner un expert chargé de l’assister. Le coût de cette expertise est à la charge du responsable du projet.

6- Prolonger la durée de l'enquête (article R.123-6)

Le commissaire enquêteur peut, de sa propre autorité, c'est-à-dire, le cas échéant, sans l'accord de l’autorité organisatrice ou du maître d'ouvrage, mais après information de ces derniers, prolonger, par décision motivée, la durée de l'enquête pour une durée maximale de 30 jours. Sa décision doit être notifiée à l’autorité compétente au plus tard huit jours avant la fin de l’enquête. Les formes de cette notification ne sont pas fixées par les textes. Il est conseillé au commissaire enquêteur de procéder par lettre recommandée mais, en cas d'urgence, il ne lui est pas interdit de notifier par téléphone et de confirmer par écrit.

La prorogation est portée à la connaissance du public au plus tard à la date prévue initialement pour la fin de l’enquête, par un affichage ou par tout autre moyen approprié. Il appartient à l'autorité organisatrice de l'enquête de mettre en oeuvre les mesures de publicité de la décision de prorogation, en liaison avec les maires des communes concernées et avec le maître de l'ouvrage.

Dans quels cas proroger la durée de l'enquête ?

Le commissaire enquêteur est entièrement libre d'apprécier les circonstances qui peuvent justifier la prorogation. On peut penser toutefois que ce pouvoir du commissaire enquêteur aura à jouer principalement dans deux hypothèses :

-         Le commissaire enquêteur s'aperçoit, en cours d'enquête, que la participation du public a été sous-estimée et que toutes les personnes qui veulent intervenir ne pourront pas le faire avant l'expiration du délai initialement prévu.

-         Le commissaire enquêteur a décidé l'organisation d'une réunion publique et, compte tenu des dispositions préparatoires à prendre pour celle-ci et des mesures de publicité à mettre en œuvre, cette réunion ne peut avoir lieu pendant la période d'enquête initiale.

  • ·        Les obligations du commissaire enquêteur : Que doit- il faire ?

La mission du commissaire enquêteur implique un certain nombre de tâches à accomplir qui sont précisées par la loi et ses textes d'application ou qui résultent de la nature même des fonctions qu'il remplit.

1 - Prendre connaissance du dossier d'enquête

Bien que cela ne soit inscrit dans aucun texte, il appartient au commissaire enquêteur de prendre connaissance du dossier d'enquête dès le début de la procédure, afin d'être en mesure de formuler toutes propositions utiles.

A cette fin, le maître d'ouvrage ou l'autorité organisatrice doit communiquer le dossier d'enquête au commissaire enquêteur dès que celui-ci est nommé. Le commissaire enquêteur est vivement invité à demander toutes explications utiles au maître d'ouvrage.

2 - Emettre son avis sur les mesures d'organisation par l'autorité organisatrice (article R.123-9)

L'autorité organisatrice doit recueillir l'avis du commissaire enquêteur avant de prendre l'arrêté d'organisation de l'enquête, puisque l’article R.123-9 précise qu’il doit être pris « après concertation » avec le commissaire enquêteur.

A cette occasion, le commissaire enquêteur doit formuler toutes observations sur le choix des dates d'enquête, les lieux choisis pour mettre à la disposition du public le dossier et le registre d'enquête, les mesures de publicité de l'enquête, les jours et heures auxquels le public pourra accéder au dossier d'enquête, les commodités offertes au public (nombre de dossiers à prévoir, compte tenu de l'affluence attendue, place pour consulter le dossier, étaler les plans, possibilités de photocopie, etc.).

Il lui appartient de formuler ses propositions en tenant compte des difficultés de l'enquête et de l’affluence prévisible du public.

3- Se rendre disponible (article R.123-10)

Il résulte de l’article R.123-10 que les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations doivent être fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprendront au minimum les jours et heures habituels d’ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier  mais pourront, en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés.

La tradition veut qu'en général le commissaire enquêteur se tienne à la disposition du public pendant trois jours (trois fois trois heures). Dans le cas d'enquêtes importantes, il est bien entendu possible d'aller bien au-delà. Dans le cas d'une pluralité de lieux d'enquête, les jours et heures de permanence du commissaire enquêteur peuvent être répartis entre les divers lieux (dans le cas d'une enquête pluricommunale notamment). Dans l'hypothèse d'une commission d'enquête, les jours, heures et lieux de permanence peuvent être répartis entre les membres de la commission.

4 - Coter et parapher le ou les registres d'enquête (article R. 123-13)

Pendant la durée de l’enquête, le public a la possibilité de consigner ses observations ou ses propositions sur le registre d’enquête, établi sur feuillet non-mobiles que le commissaire enquêteur a authentifié en numérotant les pages et en mettant son paraphe sur chacune d'entre elles. Cette pratique est obligatoire. Il revient donc au commissaire enquêteur de prendre ses dispositions, en liaison avec l'autorité organisatrice, pour qu'il puisse être procédé à cette formalité avant le début de l'enquête.

5 - Recevoir le courrier adressé au siège de l'enquête (article R.123-13 2ème alinéa)

Il appartiendra au commissaire enquêteur, à la fin de l'enquête, d'annexer au registre d’enquête tous les courriers reçus au siège de l’enquête. Il peut s’agir de courriers électroniques dans la mesure où l’arrêté d’ouverture de l’enquête l’a explicitement prévu.

 

6- Faire communiquer, au cours de l’enquête, à toute personne qui en fait la demande et à ses frais les observations reçues (article R.123-13 dernier alinéa).

7- Recevoir les personnes qui demandent à être entendues

Les personnes qui le demandent ont droit à être entendues par le commissaire enquêteur. Celui-ci ne peut donc refuser de les entendre.

Cette règle est, de par la loi, applicable aux personnes qui représentent les associations.

Il s'ensuit qu'il n'est pas nécessaire, pour se faire entendre du commissaire enquêteur, d'avoir au préalable formulé des observations écrites. Au contraire, cette règle est édictée dans l'intérêt des personnes qui ne peuvent pas (par exemple parce qu'elles s'expriment mieux oralement que par écrit) ou ne souhaitent pas (par exemple, pour mieux préserver leur anonymat) s'exprimer par écrit.

Le commissaire enquêteur doit traiter les observations orales de la même manière que les observations écrites. Il doit les mentionner également dans son rapport d'enquête et leur accorder la même importance. Les personnes qui le demandent ont droit à l'anonymat.

8- Clôturer l’enquête (article R.123-18)

A l’expiration du délai d’enquête, le commissaire enquêteur reçoit le dossier d'enquête, les registres et le courrier parvenu aux divers lieux d'enquête. Il clôt les registres d’enquête. Il rencontre huit jours après, le responsable du projet et lui communique les observations consignées dans un procès verbal de synthèse. Le maître d’ouvrage dispose alors d’un délai de quinze jours pour produire ses éventuelles remarques.

Le commissaire enquêteur dispose d'un délai de trente jours à compter de la date de clôture de l’enquête pour remettre son rapport et ses conclusions à l'autorité compétente.

9- Rester indépendant et satisfaire à l’obligation de réserve

 

Tout au long de l’enquête, le commissaire enquêteur doit faire preuve d’indépendance et d’impartialité. Il n’est pas là pour défendre le projet qui est soumis au public.

 

Il est tenu à l’obligation de réserve, notamment après l'achèvement de sa mission par la remise de son rapport à l'autorité compétente.

 

 

III- Suspension de l’enquête (article L. 123-14-I)

 

Il s’agit d’une nouveauté importante apportée par la loi « Grenelle 2 ». Le maître d’ouvrage peut vouloir apporter des « modifications substantielles » à son projet pendant l’enquête. Dans ce cas, l’autorité compétente, après avoir entendu le commissaire enquêteur, peut suspendre l’enquête pour une durée maximale de six mois. Le dossier est complété pendant ce délai. A l’issue de celui-ci, le public est informé des modifications apportées et l’enquête est prolongée d’une durée d’au moins trente jours.

 

Cette possibilité n’est utilisable qu’une fois.

 

 

IV- Complément d’enquête (article L.123-14-II)

Autre nouveauté importante introduite par la loi « Grenelle 2 » qui permet à l’autorité compétente d’ouvrir une enquête complémentaire dans l’hypothèse où la personne responsable du projet souhaite , au vu des conclusions du commissaire enquêteur, apporter des changements qui modifient « l’économie générale » du projet.

 

 

V- Validité d’une enquête (article R.123-24)

 

Lorsque les projets n’ont pas été entrepris dans un délai de cinq ans, à compter de la décision soumise à enquête, une nouvelle enquête doit être menée. Toutefois, l’autorité compétente peut, pendant ce délai, décider d’en proroger sa validité pendant une autre période de cinq ans maximum.